Skontrolowani wójtowie w niewystarczający sposób nadzorowali gospodarowanie nieruchomościami gminnymi. Włodarze czterech gmin nie mieli pełnej informacji o gminnych zasobach, ponieważ dane zawarte w ewidencjach nieruchomości były często niekompletne i niespójne z innymi rejestrami. Około 30 proc. umów dzierżawy lub najmu zawarto z naruszeniem zasady jawności, nie publikując wykazów nieruchomości przeznaczonych do najmu i dzierżawy. Trzy gminy straciły prawie 170 tys. zł w wyniku nierzetelnej egzekucji zaległości.
Najwyższa Izba Kontroli już wielokrotnie podejmowała temat gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Np. kontrole koordynowane z lat 2007 i 2011 wykazały następujące nieprawidłowości po stronie gmin:
- brak planów wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości,
- nieopublikowanie wykazów nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy lub najmu,
- nierzetelna ewidencja nieruchomości.
W 2018 r. NIK wzięła pod lupę 10 gmin z województwa mazowieckiego, aby sprawdzić, czy prawidłowo wykorzystują należące do nich nieruchomości. Kontrola miała wykazać, jak podwarszawskie gminy realizowały w latach 2016-2018 (I kwartał) swoje zadania związane z wynajmem, dzierżawą oraz użyczeniem nieruchomości należących do tych gmin.
Umowy najmu i dzierżawy to umowy na podstawie których wynajmujący/wydzierżawiający zobowiązuje się oddać najemcy/dzierżawcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca/dzierżawca zobowiązuje się płacić z tego tytułu umówiony czynsz. W przypadku umowy dzierżawy, dzierżawca posiada prawo pobierania pożytków z rzeczy.
Umowa użyczenia, w odróżnieniu do umów najmu lub dzierżawy, jest umową bezpłatną. Na podstawie umowy użyczenia jedna z jej stron (użyczający) zapewnia drugiej stronie bezpłatne używanie umówionej rzeczy przez czas określony lub nieokreślony.
Zasady gospodarowania gminnymi nieruchomościami określa ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz częściowo ustawa o samorządzie gminnym. Podstawowym składnikiem mienia każdej gminy jest posiadany przez nią zasób nieruchomości, w skład którego wchodzą nieruchomości gruntowe oraz lokale i budynki, o ile stanowią one odrębny od gruntu przedmiot własności. Aktywna gospodarka nieruchomościami to nie tylko wykorzystanie nieruchomości gminnych w celu realizacji zadań publicznych, ale również działalność na rzecz społeczno-gospodarczego rozwoju gminy. Gmina, która prawidłowo gospodaruje nieruchomościami staje się bardziej atrakcyjna dla inwestorów, co z kolei przyczynia się do rozwoju gospodarczego danego regionu.
Za gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości odpowiada wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast sprawami wykraczającymi poza bieżące zarządzanie nieruchomościami zajmuje się rada gminy.
Kontrola NIK wykazała, że gminy gospodarowały należącymi do nich nieruchomościami z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Uchwały rad gminy zawierały regulacje niezgodne z przepisami
Jedynie w czterech skontrolowanych gminach obowiązywały uchwały określające zasady wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Trzy z tych uchwał zawierały regulacje niezgodne z przepisami ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nielegalne było udzielenie przez rady gminy generalnej zgody na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania umów najmu i dzierżawy. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada gminy ma bowiem prawo wyrazić zgodę na zastosowanie trybu bezprzetargowego tylko w konkretnym, indywidualnym przypadku wskazanym we wniosku wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Jest to jednak wyjątek od generalnej zasady przeprowadzania przetargów, dlatego każdy przypadek odstąpienia od trybu przetargowego powinien zostać przyjęty przez radę gminy. Takie rozwiązanie daje radzie gminy gwarancję kontroli nad działaniami wójta w zakresie gospodarowania nieruchomościami. NIK zauważa, że Wojewoda Mazowiecki, który sprawuje nadzór nad działalnością gmin nie kwestionował uchwał podejmowanych przez rady gminy, mimo iż zawierały one regulacje niezgodne z przepisami ustaw.
Najem i dzierżawa zazwyczaj bez przetargu
Od trybu przetargowego odstąpiono w przypadku aż 86% zbadanych umów najmu i dzierżawy zawartych na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, z czego w 7% przypadków bez uzyskania zgody rady gminy, co było niezgodne z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedynie 13 umów (14%) zawarto w trybie przetargowym.
Co czwarta skontrolowana umowa zawarta z naruszeniem zasady jawności
Kontrola umów najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych wykazała, że przed zawarciem 55 z 195 zbadanych umów (co stanowi prawie 30%), nie sporządzono i nie opublikowano wykazów nieruchomości z informacją dla mieszkańców gminy o możliwości najmu lub dzierżawy nieruchomości. W ocenie NIK brak opublikowanego wykazu stanowi naruszenie zasady jawności i może skutkować nieważnością umowy. Zdecydowana większość, bo ponad 90% sporządzonych wykazów, została opublikowana w terminie i w sposób określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jednak aż 60% opublikowanych wykazów nie zawierało części wymaganych ustawą informacji. W ponad ⅓ sporządzonych wykazów brakowało terminu wnoszenia opłat lub zasad ich aktualizacji.
Wykaz nieruchomości przeznaczonych do najmu lub dzierżawy powinienzostać wywieszony na okres 21 dni w siedzibie i na stronie internetowej urzędu gminy. Informacja o zamieszczeniu wykazu podawana jest do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. W wykazie określa się oznaczenie nieruchomości, jej powierzchnię i opis, przeznaczenie wraz ze sposobem zagospodarowania, wysokości opłat z tytułu najmu lub dzierżawy, wraz z terminami wnoszenia opłat i zasad ich aktualizacji.
Obejście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami
W jednej gminie wójt nie zawarł pisemnych umów dzierżawy z 28 podmiotami, które w latach 2016-2018 wykorzystywały nieruchomości gminne. Pomimo braku umowy podmioty te były jednak obciążane czynszem za okres wykorzystania nieruchomości. Wysokość czynszu wynikała z wcześniej obowiązujących umów lub ustalał ją nieuprawniony do tego pracownik urzędu gminy. W pięciu przypadkach nieruchomości były wykorzystywane przez ponad rok. Konsekwencją braku pisemnych umów było obejście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasoby gminy były dzierżawione bez uprzedniego publikowania wykazów nieruchomości, bez zgody rady gminy na najem lub dzierżawę oraz bez przeprowadzenia przetargu.
Przedawnienie zaległości jako wynik nierzetelnej egzekucji
W czterech gminach nierzetelnie kontrolowano terminowość wpłat oraz nieprawidłowo i niegospodarnie egzekwowano zaległości. W przypadku trzech gmin skutkowało to przedawnieniem zaległości w kwocie prawie 170 tys. zł. Ponadto w jednej gminie wezwania do zapłaty wysyłano z opóźnieniem, ze zwłoką kierowano też sprawy do sądu i egzekucji komorniczej. Poza tym dochodzono zaległości w kwotach mniejszych niż wynikało to z postanowień umów, czego konsekwencją było zmniejszenie dochodów gminy o ponad 7 tys. zł.
Nierzetelne ewidencje nieruchomości gminnych
W czterech gminach ewidencje nieruchomości były niekompletne, a dane w nich zawarte niezgodne z tzw. katastrem nieruchomości, czyli ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez starostów, a także z ewidencją księgową środków trwałych. W konsekwencji wójtowie nie mieli pełnej informacji o nieruchomościach będących własnością gmin.
Ponadto w pięciu gminach ewidencje nieruchomości gminnych nie zawierały niektórych informacji wymaganych ustawą o gospodarce nieruchomościami, w tym najczęściej informacji o zgłoszonych roszczeniach do nieruchomości, o dacie ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu oraz informacji o toczących się postępowaniach administracyjnych i sądowych.
Ewidencja nieruchomości gminnych – ewidencja prowadzona w gminach, obejmująca zarówno nieruchomości wchodzące w skład gminnego zasobu nieruchomości, jak i nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste. Gminna ewidencja nieruchomości powinna być prowadzona zgodnie z katastrem nieruchomości, czyli ewidencją geodezyjną gruntów i budynków prowadzoną przez starostów.
Brak planów wykorzystania nieruchomości w niektórych gminach
Do końca 2017 r. aż siedem gmin nie opracowało planów wykorzystania gminnych zasobów nieruchomości. W czterech gminach plany sporządzono dopiero w 2018 r., natomiast w pozostałych trzech nie było planów do czasu zakończenia czynności kontrolnych przez NIK. Brak planu nie tylko stanowi naruszenie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale też sprawia, że nieruchomości gminne są zarządzane w sposób nieplanowy, przypadkowy. W większości gmin brak planów wynikał z bierności urzędników i braku ich inicjatywy w zakresie wykorzystania nieruchomości. Nieruchomości były zazwyczaj wynajmowane, dzierżawione lub użyczane na wniosek zainteresowanego podmiotu, zdecydowanie rzadziej z inicjatywy urzędu.
Plan wykorzystania zasobu nieruchomości gminnych to dokument zawierający podstawowe dane o nieruchomościach gminy. Plan opracowywany jest na okres 3 lat i zawiera m. in. informacje o powierzchni nieruchomości, prognozy dochodów i wydatków z tytułu gospodarowania zasobem, planowane działania w zakresie udostępnienia i nabycia nieruchomości oraz program jej zagospodarowania.
W ocenie NIK stwierdzone nieprawidłowości wskazują, że wójtowie nie sprawowali rzetelnego nadzoru i nie monitorowali odpowiednio realizacji zadań w obszarze gospodarowania nieruchomościami gminnymi.
Umowy użyczenia bez zastrzeżeń
Poza stwierdzonymi nieprawidłowościami kontrolerzy NIK pozytywnie ocenili sposób, w jaki gminy zawierały umowy użyczenia. Umowy te były zawierane prawidłowo, zazwyczaj z jednostkami organizacyjnymi gmin lub podmiotami prowadzącymi działalność służącą mieszkańcom gminy, takimi jak stowarzyszenia, fundacje, wspólnoty mieszkaniowe, publiczne zakłady opieki zdrowotnej i jednostki ochotniczej straży pożarnej.