Gminy mają za mało lokali komunalnych, a te istniejące są nierzadko wyeksploatowane i utrzymywane w nienależytym stanie technicznym. Nadal nie wszystkie gminy utworzyły mieszkania chronione, a brak oczekujących na te mieszkania to skutek niedostatecznej informacji o tym, że taka forma pomocy społecznej jest w ogóle dostępna.
Gmina ma samodzielnie tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zasobem mieszkaniowym zarządza niekiedy sama, niekiedy poprzez jednostki tworzone w tym celu. W skład zasobów mieszkaniowych gmin mogą wchodzić głównie:
- lokale komunalne – mieszkania należące do gminy, przydzielane osobom spełniającym określone kryteria ustalane przez gminę;
- lokale socjalne – wg definicji obowiązującej do 21 kwietnia 2019 r. lokale nadające się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, przy czym lokale te mogą być o obniżonym standardzie; przydzielane są osobom spełniającym określone kryteria ustalane przez gminę;
- pomieszczenia tymczasowe – nadające się do zamieszkania pomieszczenia, do których następuje eksmisja osoby nieposiadającej prawa do innego lokalu, znajdujące się w tej samej miejscowości i będące przedmiotem umowy najmu tymczasowego.
Większość gmin nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych ludności. Rekordowy czas oczekiwania na lokal z zasobu komunalnego wynosił 20 lat. Zasoby mieszkaniowe gmin się kurczą (łącznie o ok. 6,7%) – dotyczy to głównie mieszkań komunalnych, które zostały sprzedane, choć nie wszystkie gminy zdołały zbyć wszystkie zaplanowane lokale z powodu braku zainteresowania ich lokatorów.
Obowiązkowymi, kluczowymi dla regulowania gospodarki mieszkaniowej w gminach dokumentami są Programy Wieloletnie oraz Zasady wynajmowania lokali. W części gmin nie ma ich w ogóle bądź brak ich tymczasowo. W niektórych wypadkach dokumenty te były, ale przygotowane wadliwie, np. bez prognoz wielkości i stanu technicznego lokali komunalnych. Natomiast gdy gminy posiadają Zasady wynajmowania lokali, procedura przyznawania lokali komunalnych przebiega zgodnie z nimi.
W okresie objętym kontrolą (2015-połowa 2018) przybyło za to lokali socjalnych i pomieszczeń tymczasowych (odpowiednio o 8,6% i 7,8%). Źródłem pozyskania nowych lokali do zasobu mieszkaniowego były przede wszystkim nowe inwestycje mieszkaniowe, ale także przypadki nabycia spadku, darowizny i adaptacji pomieszczeń na potrzeby mieszkaniowe.
Wciąż przybywa ubiegających się o takie mieszkania i wzrost ten jest znacznie większy niż wzrost liczby lokali mieszkalnych.
Gminy starają się, choć często w ramach ograniczonych możliwości, zwiększać swój zasób mieszkaniowy, szczególnie o lokale socjalne – np. poprzez partycypację w kosztach budowy mieszkań spółdzielczych lub TBS-owskich w zamian za udostępnienie na potrzeby gminy części lokali mieszkalnych, często o niższym standardzie. To jednak też nie wystarcza.
Eksploatacja i utrzymanie lokali w należytym stanie technicznym zależą od możliwości finansowych gmin, na co w dużej mierze wpływ mają czynniki niezależne od gmin. Jednym z nich jest problem z utrzymaniem w odpowiednim stanie technicznym wyeksploatowanej substancji mieszkaniowej, szczególnie tej o charakterze zabytkowym.
Gminy nie zawsze wywiązują się z obowiązku utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym. Obowiązkowe okresowe kontrole stanu technicznego bywają zaniechane lub zalecenia po takich kontrolach nie są w pełni realizowane. Brakuje też niekiedy książki obiektu lub jest ona prowadzona nierzetelnie, szczególnie w zakresie wpisów o konieczności przeprowadzenia niezbędnych remontów. Tu jednym z powodów bywa podległość służbowa osób przeprowadzających przeglądy budynków.
W trzech gminach stan techniczny badanych budynków stwarzał zagrożenie dla życia i zdrowia osób w nich przebywających (NIK poinformowała o tym kierowników jednostek kontrolowanych, a w dwóch wypadkach również właściwe PINB):
- w Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej w Rybniku (ZGM) stwierdzono, że 14 budynków było w nienależytym stanie technicznym i estetycznym, w tym 11 w stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzkiego. Po kontroli NIK prezydent miasta zobligował dyrektora ZGM do niezwłocznego wykonania stosownych zaleceń. PINB nałożył na ZGM obowiązek przedstawienia we wskazanych terminach ocen stanu technicznego niektórych elementów konstrukcji 11 budynków. Zaplanowano także wyburzenie dziewięciu budynków po wykwaterowaniu lokatorów, remont dwóch budynków oraz modernizację energetyczną trzech budynków;
- w Strzelcach Opolskich – nieprawidłowości w utrzymaniu budynków mogące stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi zostały usunięte w trakcie kontroli NIK;
- w Nowej Wsi Wielkiej – uszkodzona więźba dachowa została wzmocniona w trakcie kontroli NIK.
Pustostany w zasobach gminnych występują głównie w większych miastach – są to w dużej mierze całe budynki czekające na rozbiórkę z uwagi na stan techniczny lub lokale, które z różnych względów nie spełniają oczekiwań osób oczekujących na mieszkania. Niekiedy są to budynki wpisane na listę zabytków, co może wpływać na koszty ich remontu i dostosowania do obecnych standardów.
Trudności gmin z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty lokalnej potęguje obowiązek zapewnienia lokali socjalnych dla osób eksmitowanych. Gdy lokali brakuje, właścicielom mieszkań, z których orzeczono eksmisję przysługują roszczenia odszkodowawcze. Nie jest to dużym problemem w gminach wiejskich i małych ośrodkach miejskich – w przypadku większych miast jest to poważny problem.
Gminy różnie radzą sobie z obowiązkiem dostarczania lokali socjalnych eksmitowanym. Dobrą praktykę przyjęto w gminie Strzelce Opolskie: gmina wynajmuje od spółdzielni mieszkaniowej mieszkania o niższym standardzie z przeznaczeniem na lokale socjalne dla eksmitowanych z tej spółdzielni.
Podstawowym źródłem finansowania gospodarki mieszkaniowej są środki własne kontrolowanych gmin, a wydatki na ten cel wynoszą średnio 3,3% budżetów gmin. Poniesione wydatki nie zawsze odpowiadają wydatkom określonym w Programach Wieloletnich, ponieważ dokumenty te są prognozami wieloletnimi (są opracowywane na minimum pięć lat) i często muszą być weryfikowane przez bieżące wydarzenia losowe, możliwości i potrzeby.
Część środków własnych gmin pochodzi z dochodów z czynszów za wynajem mieszkań z zasobu komunalnego. Lokatorzy często wnoszą opłaty czynszowe nieregularnie, gminy podejmują więc działania windykacyjne, ale zadłużenie i tak rośnie. NIK wskazuje na dobre praktyki polegające na wprowadzeniu programów oferujących pomoc lokatorom w spłacie zadłużenia, głównie poprzez odpracowanie, ale również rozłożenie na raty powstałego zadłużenia.
Objęte kontrolą gminy (21) wywiązywały się z obowiązku prowadzenia mieszkań chronionych, wspomagających osoby w samodzielnym funkcjonowaniu. Gminy zapewniają też odpowiednią pomoc osobom w nich przebywającym.
W mieszkaniach chronionych panują różne warunki. Tworzono je zarówno w odrębnych budynkach, przeznaczonych tylko dla tego typu mieszkań, jak również jako pojedyncze mieszkania w wielorodzinnych budynkach. Gdy zachodzi pierwszy przypadek, istnieją warunki dla integracji mieszkańców i prowadzenia pracy terapeutycznej z mieszkańcami (sale integracyjne, sale do pracy terapeutycznej, pralnio-suszarnie, systemy przywoławcze dla opiekunów).
Do zamieszkania w mieszkaniu chronionym kwalifikuje się najczęściej osoby, które ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebują wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu. Dotyczy to szczególnie osób z zaburzeniami psychicznymi, opuszczających pieczę zastępczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy lub zakład dla nieletnich. Niekiedy jednak beneficjentami mieszkań chronionych są tylko osoby wychodzące z pieczy zastępczej lub ośrodków opiekuńczo-wychowawczych, co wyklucza pozostałe grupy. W efekcie dochodzi do niepełnego wykorzystania mieszkań chronionych.
Kolejek do mieszkań chronionych nie ma, ponieważ nie jest to z reguły popularna forma pomocy. Brakuje powszechnej informacji o istnieniu tego typu mieszkań oraz o możliwościach zamieszkania w nich.Zgodnie z obowiązującymi przepisami przyznane zostaje jedynie miejsce w mieszkaniu, a nie całe mieszkanie chronione, co zniechęcało potencjalnych zainteresowanych z obawy, że mogą współdzielić mieszkanie z obcymi osobami.
Kontrola stwierdziła też przypadki niedostosowania mieszkań chronionych lub budynków, w których były te mieszkania, do potrzeb osób niepełnosprawnych.
Kontrolę przeprowadzono na próbie 54 urzędów gmin/miast, jednostek gospodarujących mieszkaniowym zasobem gminy i ośrodków pomocy społecznej w siedmiu województwach.
Wnioski
Do prezydentów, burmistrzów i wójtów:
- Podejmowanie, w zależności od potrzeb, dalszych intensywnych działań w celu powiększenia zasobu mieszkaniowego, szczególnie o mieszkania socjalne, na które jak wynika z ustaleń kontroli jest największe zapotrzebowanie.
- Rzetelne wykonywanie zadań w zakresie utrzymywania istniejącego zasobu mieszkaniowego we właściwym stanie estetycznym i technicznym.
- Podejmowanie pozawindykacyjnych działań wspomagających lokatorów zalegających z opłatami czynszowymi, w spłacie zadłużenia.
- Zwiększenie dostępności do informacji o możliwości korzystania z mieszkań chronionych jako formy pomocy społecznej.
- Zwiększenie nadzoru nad jednostkami zarządzającymi w imieniu gmin komunalnym zasobem mieszkaniowym oraz nad ośrodkami pomocy społecznej w zakresie prowadzenia mieszkań chronionych.
Do organów administracji rządowej:
Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych lokalnej społeczności jest ważnym zadaniem gmin, ale jest też jednym z wielu istotnych zadań z jakimi samorządy gminne muszą się zmierzyć aby zaspokoić potrzeby i oczekiwania swoich mieszkańców.
Możliwość dofinansowania mieszkaniowych inwestycji gminnych ze środków pochodzących z budżetu państwa w ramach Funduszu Dopłat, jak wynika z ustaleń kontroli, nie rozwiązuje wszystkich finansowych problemów gmin związanych z pozyskiwaniem nowej substancji mieszkaniowej oraz bezpiecznym eksploatowaniem istniejących zasobów.
Biorąc pod uwagę społeczne znaczenie tego problemu oraz stwierdzone trudności gmin w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych swoich mieszkańców wynikające z braku środków finansowych, NIK wnioskuje do organów administracji rządowej o podejmowanie dalszych systemowych działań wspomagających gminy w rozwiązywaniu problemów związanych z wykonywaniem przez nie zadania zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnot samorządowych, w tym dotyczących:
- obowiązku zapewnienia lokali socjalnych osobom eksmitowanym, którym na mocy wyroku sądu lokal taki został przyznany,
- utrzymywania w odpowiednim stanie technicznym i racjonalnego zagospodarowania substancji mieszkaniowej stanowiącej budowle zabytkowe.